关于新疆维吾尔自治区人权危机的最新报告显示，美国是全球市场上维吾尔强迫劳动的主要消费国。几乎可以肯定的是，目前在美国销售的一些商品（尽管很难说是哪些商品）全部或部分是由维吾尔族和其他穆斯林少数民族制造的，目的是促进他们在中国的强制“再教育”。
从任何意图和目的来看，任何对维吾尔族在美国强迫劳动的“要求”都是无意的。美国公司并不是在寻找维吾尔族强迫劳动，也不希望从中暗中获取经济利益。美国消费者对使用强迫劳动制造的商品没有明确的需求。与种族灭绝或反人类罪相关的供应链带来的声誉风险似乎很大。然而，调查和分析提供了可靠的证据，证明维吾尔族强迫劳动与束缚美国供应链的维吾尔族强迫劳动存在联系。
美国无意识的需求并不完全是新疆危机的原因，但让美国供应链脱离与维吾尔族强迫劳动的联系仍然是合法的政策目标。这也被证明是一个令人困惑的问题。90年来，1930年关税法第307条禁止进口全部或部分由强迫劳动制成的货物。然而事实证明，该法律并不能有效减少与新疆相关的进口，或者全球经济中几乎所有普遍存在的强迫劳动。
第 307 条有两个主要缺陷。首先，由于现代全球供应链庞大且不透明，强迫劳动的供应链环节仍然存在。该法律目前的目的并不是为了帮助提高可见性和清晰度，尽管这是该法律在执行方面具有独特优势的一个特点。虽然307条款能够解决进口商品最终制造商的强迫劳动问题，但很难针对供应链基础上最常见的强迫劳动问题。如果307条款的结构不改变，针对危险商品（如新疆棉花）的执法活动的数量和广度将无法真正发挥作用。
其次，虽然强迫劳动在道德上很容易构成一种普遍的蔑视行为，但如何识别并有效禁止强迫劳动制成的商品进口仍然存在事实和法律问题，这是非常复杂的。这些问题不仅带来了商业后果，还带来了贸易监管领域罕见的道德和声誉影响。可以说，在贸易法规领域，没有比307条款更大或更需要公平程序和公平程序了。
新疆的危机暴露了307条的缺陷以及改革法律结构的必要性。现在是重新考虑美国强迫劳动进口禁令的时候了。修改后的307条可以在供应链和侵犯人权相关的法律领域发挥独特的作用，是美国与盟友之间以及盟友之间行使全球领导力的机会。
事实证明，禁止进口强迫劳动制造的商品的想法很受欢迎。加拿大和墨西哥同意通过美国-墨西哥-加拿大协议发布类似的禁令。澳大利亚最近推出了一项类似的法案。人们相对容易同意强迫劳动制造的商品在全球贸易中没有地位。面临的挑战是弄清楚如何使这样的法律有效。
第 307 条（并入 19 USC §1307）的操作语言是令人惊讶的简洁的 54 个单词：
根据刑事制裁，所有通过定罪劳动或/和/或强迫劳动或/和合同工在外国全部或部分开采、生产或制造的商品、商品、物品和商品无权进入任何港口并被禁止从进口到美国，[.]
禁令是绝对的、绝对的。它不需要任何补充执行措施，也不需要适用于特定事实的任何其他规定。从技术上讲，纬度和经度没有指定。触发进口禁令实施的唯一条件是在商品生产中使用强迫劳动。如果商品全部或部分通过强迫劳动制造，则该商品可能无法合法进口到美国。如果发现违反禁令的行为，将构成民事或刑事处罚的依据。
因此，在新疆的背景下，307条款提出了一个引人入胜且简单的命题。如果新疆的情况相当于强迫劳动，并且全部或部分是由这种劳动制造的，那么将这些商品进口到美国就是非法的。几年前，在新疆的事实得到充分记录之前，人们可能会质疑新疆实施的社会项目是否真的构成强迫劳动。然而，那一刻已经过去了。唯一声称新疆不存在强迫劳动的政党是中国共产党。
必须认识到，强制劳工进口禁令的“禁止”是法规本身造成的，而不是美国海关和边境保护局（CBP）采取的任何具体执法行动造成的。在美国海关和边境保护局最近对新疆棉花和西红柿以及新疆生产建设兵团生产的棉花重叠扣押释放令（WRO）的几乎所有报道中，这种细微差别几乎消失了。这些 WRO 几乎普遍被描述为“禁止”此类商品进口的行动，尽管它们并没有这样做。CBP 本身解释称“WRO 不是禁令”。
类似的现象在《维吾尔族强迫劳动防治法》的报道和编辑中也出现了。第 116 届代表大会提出并在本届代表大会上重新提出的立法将建立一个可反驳的推定，即所有来自新疆或维吾尔人的商品都是在一项有争议的社会计划中生产的。无论他们在哪里，他们都是通过强迫劳动创造出来的。。UFLPA 的特征不正确。它对新疆商品实施“禁令”，但实际上并没有。要求进口商“证明事实”并“错误地将举证责任与事实联系起来”。从新疆输入的东西不是强迫劳动。“ 将不会。
这些都不是小问题。将 WRO 误解为禁令或将 UFLPA 描述为将举证责任转移给进口公司的必要性，不仅会误解法律可以做什么，还会误解法律不能做什么。最重要的是，人们一定会误解它。有效的。禁止输入强迫劳动给执法带来了巨大的挑战，特别是在新疆，那里的强迫劳动大部分发生在供应链深处。CBP 积极使用广泛的 WRO 并不能克服这些挑战，反而会加剧这些挑战。UFLPA 可能会完成一些重要的事情，但它无助于应对执法的核心挑战。
如果不是禁令，WRO 是什么？这是一个假设。更具体地说，这是一份海关内部命令，CBP 找到合理理由怀疑某些类别或类型的货物是使用强迫劳动生产并进口到美国，并指示港口主管扣留此类货物的货物。CBP 假定此类商品属于强迫劳动。如果进口商根据WRO扣留货物，进口商可以证明货物不包含WRO中指定的货物类别或类别（换句话说，CBP防止错误装运），或者货物确实包含指定的类别或类别。类别的商品，这些商品实际上并不是使用强迫劳动制造的（换句话说，CBP 的推定是不正确的）。
WRO机制非常适合处理最终产品制造商的强迫劳动指控，但当它用于针对发生在供应链更深层的强迫劳动时，WRO机制很快就建立起来了。例如，如果CBP怀疑X公司使用监狱劳工在中国组装小零件，它可以发出命令并可靠地停止X公司制造的每批小零件。报关单上注明进口货物（小零件）以及制造商（X 公司）。但CBP不能合法地将WRO用作探查，即扣留货物以确定其是否含有WRO中规定的货物类别或类型。当海关边防局针对供应链深处的产品（例如新疆的棉花）时，不容易知道哪些货物包含指定类别或类型的货物，因此不属于WRO的范围。
这是打击强迫劳动的一个真正问题，强迫劳动发生在第一层供应之外的任何地方，也就是说，除了最终产品的最终制造商之外，供应链中的任何人都使用强迫劳动。这是不幸的，因为大多数与美国相关的供应链中的强迫劳动环节都比第一级供应更深。其中包括在进口前经过最低限度加工但作为商品进行交易并因此在收获后立即失去其个性的产品，例如可可、咖啡和辣椒等产品。它还包括在进口前经过多个制造阶段的商品，例如棉花、棕榈油和钴等商品。
国际劳工事务局（ILAB）公布了美国政府已知的强迫劳动和童工制造的产品清单。最新版本的清单列出了大约 119 个在强迫劳动下生产的产品国家组合。其中一些产品可能是在最终制造阶段使用强迫劳动生产的（例如电子产品、服装或地毯），但大多数产品间接进入美国。
如果CBP想要利用WRO来阻止新疆棉花抵制新疆棉花，首先必须知道哪些货物含有新疆棉花。标准进口数据库中几乎没有任何内容可供 CBP 用来帮助缩小这一差距。
考虑到全球纺织品供应的现实，美国海关和边境保护局不能合理地假设所有含棉的中国商品均由新疆棉花制成。中国也恰好是世界上最大的棉纤维进口国。中国制造的大量棉质服装可能是用美国生产的棉花制成的。出于同样的原因，新疆生产的棉花可能会纺成纱线，然后织成织物，最终以成品服装的形式从美国、土耳其、洪都拉斯或孟加拉国进入美国。
这很好地说明了上述第307条中的第一个“缺陷”。如果所有来自新疆的棉花都面临着通过强迫劳动生产的危险，那么数百亿美元的含棉制成品可能会被非法进口到美国。据估计，新疆生产的棉花占全球棉花供应量的15-20%。然而，没有人知道哪些制成品受到法律监管，因为确定进口服装中棉纤维的来源并不是一项进口要求。大多数进口商并不知道其供应链中棉纤维的原产国，而美国海关和边境保护局 (CBP) 则知之甚少。归根结底，这意味着发现新疆棉花制成的商品是一种投机行为。
什么是 UFLPA？作为针对新疆307条款执行挑战的解决方案，UFLPA又如何呢？这是另一个假设。本质上，这就像法定的 WRO。UFLPA将假定任何全部或部分源自新疆的商品，以及任何由维吾尔族劳动者生产的与中国关注的社会项目相关的商品，无论它们位于何处，都必须通过强迫劳动制造。与WRO一样，如果进口商在UFLPA生效后扣留了一批涉嫌强迫劳动的货物（仍然是一个很大的“如果”），进口商可以尝试证明该货物超出了范围（因为它们不是或属于起源）。在新疆或维吾尔族制造的产品），即使产品原产于新疆或由维吾尔族制造，也不使用强迫劳动。UFLPA 版本由参议员 Marco Rubio 在本届国会重新提出，包含许多其他有趣的法规，包括 CBP 明确授权进一步制定规则，以及根据公众和多个联邦机构的意见制定执行策略。但从根本上来说，该法案的有效条款仍然是对新疆或维吾尔族工人生产的商品的法律推定。
然而，UFLPA 不会解决新疆危机带来的任何核心潜在贸易执法挑战。该法案无法让美国海关和边境保护局更好地确定新疆或维吾尔族制造的产品是否正在进入美国供应链。庞大且不透明的供应链将继续阻碍执法决策。该法案并没有禁止从新疆进口超过禁止进口的商品，也没有从根本上改变对原产于新疆或维吾尔族制成品的进口商的责任。除非拘留，否则不会“转移”举证责任，也没有提供扩大拘留的路线图。大量强迫维吾尔族劳动的未公开商业活动仍将继续。
然而，UFLPA 将至少实现一个有价值的目标。中国断然否认其针对新疆维吾尔人的社会计划相当于强迫劳动。在中国人看来，这些都是缓解贫困、打击恐怖主义的解决方案。UFLPA 将澄清美国如何看待系统性监视和压迫计划，类似于 2017 年法律对朝鲜劳工做出的类似推定。无论这是政治决心还是仅仅从美国的角度宣布事实，这都是国会和总统做出的强有力的声明，不应该立即被丢弃。
由于2016年的修法消除了307条款长期存在的漏洞，CBP在暂停20年之后才开始执行该法律，至多参与307条款执行的各方经验充其量是参差不齐。 。进口商界对不透明的执法程序和可能破坏合法的非强迫劳动贸易的行动深感不安。希望加强执法的利益相关者对执法的拖延感到沮丧，而且采取的执法行动总数非常少，其中一些行动的范围窄得惊人。新疆的情况只是最近的事态发展，尽管这也是最引人注目的事情，凸显了307条款的缺陷。
到目前为止，解决这些缺陷的努力主要集中在较小规模的 nips 和 tu-sews 上：例如，成立了一个跨机构工作组来制定 307 条款实施计划，美国政府问责办公室的报告建议 CBP 提供更多资源和改进的劳工计划，以及私营部门咨询委员会向 CBP 提出的建议，以限制可能的强迫劳工指控并对海关法规进行有益的修改。如果颁布，最近在第 117 届国会上重新提出的 UFLPA 版本将是迄今为止对第 307 条最实质性的修改。然而，尽管对第 307 条有各种合理的担忧，但对法规本身却很少有担忧。尽管有法律禁止进口全部或全部用强迫劳动制造的商品，法律本身是强大的，但法律本身仍然迫切需要修改。
由于第307条是一项进口禁令，因此实施该法的海关法规在某种程度上可笑地位于对其他进口假邮票和淫秽电影（字面意思是你看到的商品类型）的进口禁令之间，最高法院大法官波特·斯图尔特（Potter Stewart）解释道（波特·斯图尔特）。然而，从视觉上和法证上看，使用强迫劳动制造的商品和不使用强迫劳动制造的商品之间没有区别。甚至法规的出台似乎也暗示了 307 条款的模式是错误的。
如果全球供应链与强迫劳动之间的联系确实因供应链庞大且不透明而持续存在，那么要求供应链可见性和清晰度的法律对于消除强迫劳动非常有用。幸运的是，大量进口法规的例子说明了如何在其他情况下做到这一点，并取得了巨大成功。
从根本上来说，进口监管只是信息。法律要求进口商收集这些信息并向海关官员申报，以及海关官员单独或与其他机构的主题专家合作开展的工作，以评估此类信息的准确性并确保产生正确的后果。
进口监管始终源于对某些具有某种形式风险的进口产品确定门槛，以及对此类货物的进口施加条件以降低此类风险。例如，进口食品对消费者健康构成潜在风险。因此，由美国食品和药物管理局管理并由美国海关和边境保护局在边境执行的《食品、药品和化妆品法》和《食品安全现代化法》等法规对涵盖食品的进口施加了某些条件。这些法律根据风险对不同产品规定了不同的规则。
进口商必须提前通知他们打算进口某些食品，在产品上贴上特定标准的标签，或收集和保存证明外国食品生产设施符合美国安全标准的文件。采取类似的方法来确保从毛衣标签（联邦贸易委员会管理的《纺织品和羊毛法》中的纤维含量标签规则）到危险废物（环境保护局管理的规则和条例）的所有进口均符合要求。
由于第 307 条禁止 54 个字符的裸露内容，因此没有关于强迫劳动的强制进口条件的法定要求。政府不收集已知存在强迫劳动风险的货物的基本信息，甚至不要求进口商明确声明“这艘船并非全部或部分通过强迫劳动进行”。没有需要填写的表格，没有复选框，没有披露信息。
未能将第 307 条规定为进口管制的一种形式会产生特殊后果。随着CBP执法压力越来越大，美国海关长期以来一直是美国政府重要的数据引擎之一。它只能依靠陌生人的善意来获取与其应该做出的实质性决定相关的信息。这不仅是决定该机构首先将执法重点放在哪里，然后再针对实际进口实施执法行动。
由于缺乏以透明、基于记录的程序考虑强迫劳动指控和相反证据的机制，CBP 转而与非政府组织 (NGO) 合作来收集有关强迫劳动的情报，CBP 官员已去泰国等国家旅游。直接理解问题。现任国会议员已开始给美国海关和边境保护局写信，标记他们读过的有关强迫劳动的有趣文章，并要求采取执法行动。但对于这些非政府组织、记者和国会议员的工作，尚不清楚 CBP 如何收集实施 307 条所需的信息。
作为一种新的进口条件，将强迫劳动禁令重新定义为一种进口管制可能会提出与强迫劳动问题相关的信息生产要求。碰巧的是，美国海关与边境保护局已开始识别多种可能对强迫劳动调查有用的信息。主要得益于CBP与行业领导者之间可持续的采购合作。CBP发现，全面的供应链图、供应链各环节如何购买劳动力的解释、企业社会责任政策和供应链行为准则都可以作为参考。有助于为实施决策提供信息。
美国海关边防总署甚至开始向进口商发送调查问卷，要求提供此类文件，尽管目前没有法律将拥有这些文件作为进口的条件。根据 19 USC § 1509(a)(1)(A)，CBP 保留了进口商可能需要保留的所有记录清单，这些记录不包括在进口条件中。CBP总是可以提出要求，一些进口商可能会尝试提供有用的内容，但在以进口法规的形式修订第307条之前，对这些要求的回应仍然是善意的行为。即使那些愿意分享的人也可能不拥有法律不要求他们拥有的信息。
从扩大所需进口文件清单以纳入供应链图和企业社会责任政策，或赋予美国海关和边境保护局更大的扣押权力以追捕新疆棉花或其他强迫劳动制成的商品的角度来看，可以找到一个简单的解决方案。然而，这样的解决方案可能会忽视设计有效的强迫劳工进口禁令的更根本挑战，即决定如何最好地解决构成强迫劳工调查的事实和法律问题。
强迫劳动背景下的事实和法律问题很难解决，就像进口监管领域遇到的任何问题一样，但涉及的利益要高得多，并且具有道德和声誉的内涵，没有类似的地方。
各种形式的进口监管引发了复杂的事实和法律问题。例如，美国海关和边境保护局如何区分进口商品受到外国政府不公平补贴、对国内产业的损害以及此类补贴的公允价值？当美国海关边防总署在洛杉矶/长滩港打开一个滚珠轴承集装箱时，不公平补贴的滚珠轴承看起来与公平交易的滚珠轴承一模一样。
答案是，20世纪70年代末颁布的反补贴税法（在随后的几十年里被国际社会接受，作为税法国际标准的模板）需要有知识的机构采取基于证据的诉讼程序，并采用以证据为基础的诉讼程序。记录书面裁决并接受公正的司法管辖。审查。如果没有成文法律建立的健全的行政架构，这些事实和法律问题甚至会在模糊的影射和政治意愿的根源下得到解决。
区分强迫劳动生产的商品和公平劳动生产的商品至少需要与任何反补贴税收案件一样多的困难事实和法律判决，甚至更多。强迫劳动到底在哪里？CBP 如何知道？只有严重问题的劳动力和真正的强迫劳动力之间的界限在哪里？政府如何判断强迫劳动与与美国相关的供应链之间是否存在联系？调查人员和政策制定者如何决定何时应采取狭义的补救措施或何时应采取更广泛的行动？如果CBP和进口商都无法确切证明强迫劳动问题，结果会怎样？
这个清单还在继续。采取执法行动的证据标准是什么？哪批货物应被扣留？哪些证据足以获得释放？需要采取多少补救措施才能放松或终止执法？政府如何确保类似情况得到平等对待？
目前，这些问题中的每一个都只能由 CBP 来回答。在备案过程中，这些问题都无法解决。在进行调查和采取执法行动时，除新闻稿外，不会提前通知受影响方、考虑相反意见或发出任何正当行动理由。没有发出任何通知，也没有收到任何意见。没有人知道什么证据足以执行该命令、撤销该命令或保留该命令。执行决定本身不直接接受司法审查。即使在行政层面，经过长期审慎的解决，也无法产生法律体系。原因很简单，就是什么都没有写下来。
我相信，美国海关边防总署致力于消除供应链中现代奴隶制的敬业公务员会同意需要更好的法律。
在现代奴隶制、强迫劳动和相关人权问题的当代法律万神殿中，一些模式已经在各个司法管辖区激增。加州许多司法管辖区颁布的《供应链透明度法案》和《现代奴隶制法案》都基于这样的理念：阳光是最好的消毒剂，可以促进可持续供应链实践的“竞争力”。《全球马格尼茨基法案》由美国设计，被广泛认为是制裁侵犯人权者的模板。其前提是，通过惩罚和禁止与真正的不良行为者进行商业往来，可以实现有意义的人权。进步。
强迫劳工进口禁令是对供应链披露法和制裁法的补充，但又有所不同。禁止进口的前提是，用强迫劳动制造的商品在国际贸易中没有地位。它假设所有合法行为者都从相同的道德角度看待强迫劳动，并认识到强迫劳动的泛滥是由于非法行为者的存在，更重要的是因为全球供应链庞大且不透明。它拒绝承认复杂性或不透明性是造成人类和经济悲剧的原因，而忽视了欺骗、贩运、勒索和虐待。
制定得当的强制性劳工进口禁令还可以做到调查新闻和非政府组织活动人士无法做到的事情：平等对待所有各方。参与全球供应链的消费者和导致跨境贸易的行为者远不止这些，而不仅仅是名字可能出现在新闻出版机构或非政府组织的报道中的品牌。强迫劳动是一场人类悲剧、一个商业问题和一个经济现实，而进口管制法具有应对这一问题的独特能力。法律可以帮助区分合法行为者和非法行为，并通过确定拒绝这样做的后果，确保每个人都朝着同一个方向努力。
那些不得已的人会利用法律来抵御供应链疾病（法律要求美国证券交易委员会披露与冲突矿物相关的信息），人们会持怀疑态度。冲突矿物实验有很多方面，但它们不是同一件事：一个用经过时间考验的进口控制工具精心设计的行政机构。
那么，鼓励识别和消除强迫劳动的法律是什么呢？详细的建议超出了本文的范围，但我将重点关注三个关键功能。
首先，国会应设立一个法定机构来进行强迫劳动调查，并明确授权行政当局接受和调查美国供应链中强迫劳动的指控。应制定法定的决策时间表；规定相关当事人有发出通知的机会和听证权；并创建处理机密信息的程序，以保护公司的专有数据，或在需要时保护可疑的受害者。安全。
国会还应考虑此类调查是否需要行政法法官的专业知识，或者除 CBP 之外的任何机构是否应在决策过程中贡献学科专业知识（例如，美国国际贸易委员会或 ILAB）。应要求调查的最终结果是发布基于记录的决定，并对这些决定进行适当的递减行政和/或司法审查，并定期审查以考虑是否继续需要采取补救措施。至少应该要求法律来确定是否以及在何处发生强迫劳动。强迫劳动生产的产品可能进入美国供应链。因此，进口成品应该是一种可能的补救措施。
其次，由于不同行业和国家之间导致强迫劳动的情况差异很大，国会应考虑制定一系列补救措施，以便在不同情况下做出肯定性决定后可以使用。例如，在某些情况下，要求增强供应商披露要求以允许超越最终供应商或制造商的可追溯性可能会很有用。在其他情况下，当人们认为加强国外市场的执法活动是关键环节时，可能有必要为国家间对话提供激励。根据现行贸易法，可以采取许多补救措施来纠正各种形式的有问题的贸易，包括扣留或排除某些进口货物或限制进口数量。为了实施第 307 条，许多补救措施可能适用。
可用的补救措施范围应完全保留第 307 条关于进口强迫劳动制成品的禁止（绝对和绝对），同时应允许和鼓励补救措施和继续参与，即使强迫劳动问题已经存在。发现。例如，国会可以修改适用于强迫劳动的海关罚款和披露制度。这将使该法律与现有的 WRO 机制区分开来，后者在大多数情况下像制裁制度一样运作——仅鼓励终止与指定实体的业务往来，并阻止任何形式的补救措施。
最后，也许也是最重要的是，法规应包括保持合法贸易开放的内在激励。准备开展供应链合作、在企业社会责任和可持续采购方面处于领先地位的企业应该能够保持其负责任地采购货物的贸易能力。增强证明特定供应渠道不存在强迫劳动的能力（包括利用先进的跟踪技术实现不间断进口的“绿色通道”）是一项强有力的激励措施，但现行法律并不存在，应该建立。
事实上，修订后的法规甚至可以实现其中一些目标，这将大大改善现状。我希望第117届国会和各选区的利益相关者能够应对这一挑战。
发布时间：2021年3月1日